ПОСТАНОВЛЕНИЕ ЗС Иркутской области от 16.03.2005 № 7/30-ЗС
"ОБ ОТЗЫВЕ НА ПРОЕКТ № 136515-4 ЛЕСНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НОВАЯ РЕДАКЦИЯ), ВНЕСЕННЫЙ ПРАВИТЕЛЬСТВОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
ОБ ОТЗЫВЕ НА ПРОЕКТ № 136515-4 ЛЕСНОГО КОДЕКСА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НОВАЯ РЕДАКЦИЯ), ВНЕСЕННЫЙ
ПРАВИТЕЛЬСТВОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Рассмотрев проект № 136515-4 Лесного кодекса Российской Федерации (новая редакция), внесенный Правительством Российской Федерации, руководствуясь статьей 26.4 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьей 26 Устава Иркутской области, статьей 81(2) Регламента Законодательного собрания Иркутской области, Законодательное собрание постановляет:
направить в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации отрицательный отзыв на проект № 136515-4 Лесного кодекса Российской Федерации (новая редакция), внесенный Правительством Российской Федерации (прилагается).
Председатель
Законодательного собрания
В.К.КРУГЛОВ
Приложение
к постановлению
Законодательного собрания
Иркутской области
от 16 марта 2005 года
№ 7/30-ЗС
ОТЗЫВ
НА ПРОЕКТ № 136515-4 ЛЕСНОГО КОДЕКСА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
На основании статьи 26.4 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьи 81(2) Регламента Законодательного собрания Иркутской области Законодательное собрание Иркутской области направляет в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации отзыв на проект № 136515-4 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - проект закона, законопроект).
Новая концепция Лесного кодекса не соответствует, на наш взгляд, требованиям Конституции Российской Федерации, более высоких по юридической силе федеральных законов. Одновременно законопроект не предусматривает возможность влияния органов государственной власти субъектов на формирование отношений в рассматриваемой сфере при наличии ответственности за социально-экономическое развитие региона в целом. Такой дисбаланс между публичными правами и ответственностью власти представляется недопустимым.
1. В частности, субъектом законодательной инициативы не исполнены требования Федерального закона "Об экологической экспертизе" (статья 11) и не проведена федеральная экологическая экспертиза проекта Лесного кодекса в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий предлагаемого регулирования лесных отношений на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации закона.
2. К основным предлагаемым модификациям лесных правоотношений необходимо отнести включение владения, пользования и распоряжения лесными участками в компетенцию исключительно федеральных органов власти.
Для большей части населения Иркутской области лес - основа жизнедеятельности. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 07.06.2000 № 10-П, народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения.
Одной из таких гарантий является наличие возможности формировать отношения в указанной сфере через основную форму выражения интересов населения региона - органы государственной власти субъектов.
Законопроектом влияние органов государственной власти субъектов на формирование отношений в лесном комплексе исключается, что не может быть поддержано концептуально.
3. Проект устанавливает возможность нахождения лесных участков в частной собственности, в том числе собственности иностранных юридических и физических лиц, лиц без гражданства.
Подпункт 4 статьи 1 законопроекта провозглашает принцип "многоцелевого, рационального, непрерывного использования лесов для удовлетворения потребности общества в лесных ресурсах". Однако Кодекс не содержит механизм реализации указанного принципа в части обеспечения доступа к частным лесным ресурсам. Отсутствие четкого понимания порядка и объемов лесных участков, планируемых к приватизации, неразвитая в законопроекте позиция по вопросу непрерывного использования частных лесов для удовлетворения потребности общества в лесных ресурсах создает ситуацию нормативной неопределенности. Предлагаемая концепция в этой части не соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформировавшей требование исключающего различное толкование, однозначного изложения норм права.
Девяностодевятилетний срок аренды в мировой практике приравнивается к праву собственности и может рассматриваться как достаточная мера повышения инвестиционной привлекательности лесопромышленного комплекса на современном этапе развития общества.
3. Заявленной целью Кодекса является повышение эффективности государственного управления в области использования, охраны и воспроизводства лесов, предполагается законодательная обеспеченность отношений лесопользования антикоррупционными механизмами.
Следует отметить, что проект не содержит порядок осуществления государственного контроля за состоянием лесного фонда: предусматривается лишь разработка соответствующего подзаконного акта (статья 88 законопроекта). Оценить необходимость и достаточность рычагов государственного влияния, и, как следствие, потенциальную эффективность деятельности федеральных органов, рациональность использования лесов в этой связи практически невозможно.
Требуют законодательного закрепления новые формы контроля за использованием лесов: аэро- и космическая съемки. Без нормативного обеспечения администрирования указанных форм контроля судебная перспектива возмещения убытков от незаконного использования лесных участков (доказывания причинно-следственной связи между убытками и виновными действиями конкретного лесопользователя на основе материалов съемки) неоднозначна.
Эффективность госуправления и борьба с коррупцией требуют также создания условий для общественного контроля за деятельностью государственного сектора. Необходимое регулирование также отсутствует и оформлено отсылочной нормой (статья 91 законопроекта).
Одним из действенных антикоррупционных инструментов мировая практика рассматривает осуществление законодательной деятельности по принципу минимизации в законодательных актах отсылочных норм, конкретизации функций и полномочий госаппарата именно в законе. Проект же предполагает разработку 9 законов и 14 подзаконных актов. Поскольку закон заявлен как кодифицированный акт, обеспечивающий практически полный охват рассматриваемой сферы общественных отношений, большое по объему и содержанию отсылочное регулирование можно отнести к недостаткам проекта.
4. Не соответствуют гражданско-правовой доктрине отдельные положения кодекса об обороте лесных участков.
Провозглашенный приоритет норм гражданского законодательства не усматривается в положениях о порядке проведения аукциона. Аукцион предназначен по общему правилу для выявления покупателя, способного предложить наивысшую цену. Конкурс нацелен на выбор лиц, наиболее способных к оптимальному решению задачи, поставленной собственником имущества. Установление инвестиционных условий осуществления лесопользования, включая строительство дорог и иных объектов (статья 52 законопроекта), предполагает проведение конкурса.
Представляется обязательным наличие квалифицированных требований к участнику торгов на получение в пользование лесных участков. При передаче прав долгосрочного пользования лесом необходимо сформировать представление о деловом и имущественном потенциале лесопользователя. Одновременно указанный механизм является обеспечением интересов государства на получение доходов от использования собственности.
Элемент подтверждения состоятельности лесопользователя носит вводимая Кодексом лесная декларация, в которой заявляется о соответствии деятельности лесопользователя требованиям законодательства (статья 17 законопроекта). Однако декларация подается после предоставления лесного участка и не позволяет минимизировать управленческие просчеты на стадии выбора лесопользователя.
Не соответствует гражданско-правовой доктрине арендных отношений ничем не мотивированное положение законопроекта о возможности передачи лесных участков в субаренду без согласия арендодателя. Предлагаемое регулирование создает почву для искажения рыночных основ пользования лесом, снижает бюджетную эффективность государственной собственности. Возможность беспрепятственной передачи леса в субаренду во взаимосвязи с затратной основой государственной ставки арендной платы и правом установить рентную плату для субарендатора является почвой для возможных злоупотреблений и обогащения за счет неэффективных механизмов управления государственной собственностью. Кроме того, предлагаемая норма создаст возможность пользования лесом минуя процедуры аукционного отбора, что также ведет к выпадению доходов.
Вышеуказанное в равной степени можно отнести и к положениям проекта об отсутствии необходимости получать согласие арендодателя при переуступке права аренды, передаче права аренды в залог, внесении права аренды в уставный капитал.
Законопроект не определяет основы взаимоотношений между лесопользователями, ведущими лесное хозяйство и имеющими приоритетное право на охоту, орехово-промысловую деятельность, и пользователями объектами животного мира, получившими указанные территории-охотугодья в пользование, гражданами, имеющими право на свободное пребывание в лесах и лесопользование в целях удовлетворения собственных потребностей.
Представляется, что в пояснительной записке некорректно отражены вопросы увеличения бюджетных поступлений в связи с принятием закона. В финансово-экономическом обосновании не упоминается о снижении поступлений от налога на прибыль организаций, налога на доходы физических лиц, специальных налоговых режимов и т.д. в связи с возложением на лесопользователей обязанности ведения лесного хозяйства за счет собственных средств.
С учетом изложенного прошу считать отзыв на законопроект отрицательным.
Председатель
Законодательного собрания
В.К.КРУГЛОВ
